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以政府绩效与公众信任为主题的小论文1200字
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最新以政府绩效与公众信任为的小论文(推荐)一
目前，国外政府绩效考评普遍采用的方法主要有五种：“3e”评价法、标杆管理法、平衡记分卡法、专家意见法和层次分析法。其中，前三种方法侧重于指标体系的设计和完善，后两种方法主要用于指标体系中各指标权重的确定。
一、“3e”评价法
“3e”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端。为了更好地控制政府财政支出，节约成本，20世纪60年代，美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效益性并重的审计，形成了政府绩效考评的雏形—“3e”评价法。其中，“经济”是指投入成本的降低程度；“效率”指标反映所获得的工作成果与工作过程中的资源消耗之间的对比关系；“效益”指标通常用来描述政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府的目标，并满足了公众的需求。其中，“效益”指标是最具综合性的指标。“3e”评价法的根本价值准则是强调成本的节约、强调经济性。
由于政府在社会中所追求的价值理念和“3e”评价法单纯强调经济效率之间存在矛盾与冲突，“3e”评价法暴露出一系列的不足，因此后来又加入了“公平”指标，发展为“4e”。但由于“3e”评价法本身片面强调经济性和政府投入产出难以量化等原因，“3e”评价法仍存在本质的不足。这些改进和完善都无法消除这一方法本质所内含的不足。各国纷纷采取措施避免“3e”评价法的片面性。
二、标杆管理法
标杆管理法预示着对政府绩效全面评估的开始。与“3e”评价法相比，标杆管理法在指标体系构建上更加全面与完善。标杆管理的指标体系比较全面，除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共-产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。指标体系的内容在一定程度上引导着政府努力的方向。因此，标杆管理可以使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任，从而对社会的全面发展起到领导作用。同时，标杆管理在评估方法上具有独特性，主张通过比较来实现评估。标杆管理法的第一步是确定标杆，作为政府的奋斗目标，在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较，进行阶段性的总结评估，以对下一阶段的方法作出调整，直至最后达到标杆水平，确定更高的标杆。这里比较和评估完全融为一体，通过比较实现评估，以评估促进与更高水平的比较。
三、平衡记分卡法
平衡记分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社会发展做出远景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，指导政府绩效评估。平衡记分卡法是于1992年开发出的一种新型的侧重于企业的绩效评估方法，其思想精髓是注重企业战略，核心是建立全面的指标考核体系。近年来，随着政府对自身战略的把握不断深入、对服务对象的认识不断深化、“顾客”意识的逐渐确立，平衡记分卡法在政府绩效考评中得到广泛应用。
指标体系的设计与构建是平衡记分卡法运用的关键。规范化的平衡记分指标体系分为三个层次：第一层次包括四个领域，即财务、顾客、内部程序和学习与成长。第二层次即上述每个领域所包含的内容。第三层次即每一领域内的每一内容上的具体的、可量化的测评指标。
平衡记分卡首次提出了政府组织战略与评估指标体系、短期目标与长期目标相结合的要求。在评估的四个领域中，顾客和财务的角度注重组织的现状，而内部程序和学习与成长则关注组织的长远发展。针对政府来讲，平衡记分卡法把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合起来，政府不仅要实现财政收支的平衡，更重要的是要承担起促进社会良性发展的重任。因此平衡记分卡法既注重当前发展又关注长远战略，是政府绩效评估方法上的一大突破。
四、专家意见法
专家意见法又称为德尔菲法（delphi），是20世纪60年代初美国兰德公司的专家们为避免集体讨论存在的屈从于权威或盲目服从多数等缺陷提出的一种定性预测方法。该方法主要用于考评指标权重的确定。
运用专家意见法确定指标权重的主要实施步骤是：首先根据指标对评价结果的影响程度，采取专家调查问卷等方式，由相关专家结合自身经验结合自身经验和分析判断来确定指标的权重，将问卷回收并进行统计分类后，将每个指标进行中位数和上下四分位数的运算，然后将运算结果再次征求专家意见，最后确定出每个指标的权重。
专家意见法操作简便，反映了社会的普遍看法，得到大家的普遍接受和认可。但是，该方法侧重从定量分析的角度确定考评指标权重，缺少定性分析。
五、层次分析法
层次分析法（教授予20世纪70年代初提出。层次分析法是一种定性分析和定量分析相结合的多目标决策分析方法，其基本思想是：把复杂的问题分解为小的组成因素，将这些组成因素按照支配关系分组形成有序的递阶层次结构，根据一定的比率标度，通过两两比较将判断定量化，形成比较判断矩阵并确定层次中诸因素的相对重要性，然后进行综合确定各方案的排序。其基本步骤可以概括为“分解—判断—综合”。
层次分析法主要用于确定考评指标的权重方面。政府绩效考评是一个具有多层次、多指标的复合体系，层次分析法通过构造判断矩阵，先对单层指标进行权重计算，然后再进行层次间的指标总排序，来确定所有指标因素相对于总指标的相对权重，为确定类似指标体系权重提供了一种很好的解决途径。
政府绩效评估的理念与方法分析
20 世纪 80 年代中期 , 西方国家为应对科学技术发展变化、全球化和国际竞争的环境条件 , 为解决财政赤字和社会公众对政府有效的、有回应力的和高质量供给服务的能力失去信心的问题 , 普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估改革措施。这些措施为政府改革实践和政府公共管理研究提供了新的视野 ,对我国采取有效的管理对策以解决全球化背景条件下的政府管理问题、改进政府管理方式、转变政府管理理念、提升政府管理能力以获得发展的机遇和迎接挑战 , 都具有较大的借鉴意义。
一、政府绩效评估的内涵及其理念分析 政府绩效评估是当今信息时代民-主化、市场化和全球化发展趋势的产物。西方社会政府管理极权化和官僚主义化导致的政府垄断和官僚主义 “, 福利国家 ” 、 “ 人民社会主义 ” 和 “ 混合经济国家 ” 政策推行导致的政府管理失控、低效率、巨额的财政赤字和政府干预的高额成本 , 政治民-主化、经济市场化和全球化发展趋势引起的民权运动高涨和要求加强市场机制的作用, 使公共项目及其产生的结果成为政府公共管理活动的核心和关注的焦点。 “ 来自于社会公众和媒体对民选官员在公共项目管理中的责任提出了更高的要求。克林顿政府的《国家绩效评论》和国会通过的《 1993 年政府绩效与结果法案》都反映了政党中的政治家们和联邦政府各部门对公共项目执行情况的关心 ; 需要使社会公众确信政府所开展的各种公共项目 ” 。这种社会现实导致美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本等国家进行了一场被人们称为 “ 新公共管理运动 ” 的政府改革。这场改革使绩效管理与评估、成本与效率观念、顾客至上与服务意识、在政府公共部门与管理中引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛运用。 概括地说 , 政府绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断 , 对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。政府绩效评估以绩效为本 , 谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用 , 谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制 , 谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一 ; 它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准 , 蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念 ; 它以加强与改善公共责任机制 , 使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。 具体地说 , 政府绩效评估包括两个方面 : 一方面 , 它是作为政府公共部门内部管理的改革与完善措施 , 体现了放松规制和市场化的改革取向 , 是一种以结果为本的控制。对政府公共部门内部管理的改革与完善来说 , 绩效评估所体现的放松规制 , 并不是不要规制 , 而是要寻求一种新的公共责任机制 : 既要放松具体的规制 , 又要谋求结果的实现 ; 既要提高公务员的自主性 , 又要保证公务员对社会公众负责、对结果负责 ; 既要提高政府行政的效率与管理能力 , 又要切实保证政府管理的质量。这充分体现了公共责任的管理理念。
在市场化条件下 , 根据社会的发展要求和社会公众的需要提供公共服务成为政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务 ; 政府公共部门成为公共服务的供给者 , 而不再是高高在上的官僚机构和与社会相脱离的 “ 力量 ” 。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评定 , 也就是要对政府确定公共服务供给的质量和价格标准、抓好绩效管理、把好市场准入关 , 以保证供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益、保障社会公平、提高公共服务的效率与质量、增加顾客选择的机会、更好地满足顾客需要等活动的绩效进行评定。这就需要打破原有政府对公共事务管理与公共服务供给的垄断 , 采用合同出租和非国有化等多种形式 , 把原先由政府垄断的部分职能市场化 , 由企业主体通过竞争来提供 ;或者通过合同与政府采购等形式 , 以竞争招标方式交由社会承担。这样 , 政府绩效评估为公共服务供给部门 ( 包括政府公共部门、私营部门和非盈利部门 ) 之间展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有效途径。 另一方面 , 政府绩效评估是改善政府公共部门与社会公众的关系 ,加强社会公众对政府信任的措施 , 体现了服务和顾客至上的管理理念。随着政府角色和职能的重新界定 ,政府公共管理所隐含的政府部门的基本运行方式、政府与市场和社会公众之间的关系发生了变化。政府公共部门与社会公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。政府公共部门行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为社会公众谋福利。社会公众成为政府管理活动服务的对象 , 是公共服务的消费者和顾客。这不仅使顾客、消费者、社会公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义 , 而且 , 由于 “ 权力是对公共服务供给的直接控制 ”, 使根据社会公众的需要提供公共服务成为政府公共管理的应有之义。 在这种关系基本定位的前提下 , 政府绩效评估蕴涵的服务和顾客至上的管理理念强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向 ; 强调政府是公共服务的供给者 , 应增强对社会公众需求的回应力 , 更加重视管理活动的产出、效率与服务质量。为此 , 倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择的有效方法在实践中得以实行。1993 年 9 月 , 美国克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》第 12862 号行政命令 , 责令联邦政府部门制定顾客服务标准 , 要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段 , 包括 : (1) 分辨谁是或应该是联邦政府部门服务的顾客 ; (2) 调查和审视顾客所希望的服务种类、服务质量 , 以及他们对服务的满意程度 ; (3) 将服务水平和评估结果告诉顾客 ; (4) 为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的各种手段 ; (5) 建立信息系统、服务系统和有利于顾客抱怨及其意见反馈的系统 ; (6) 提供各种有效的途径让顾客表达抱怨与意见。 效率逻辑和公共责任逻辑是政府绩效评估内涵中两个内在统一的、互动的方面。政府公共部门在社会竞争中提供公共服务 , 既有助于提高效率、打破垄断和降低成本 , 又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对社会公众负责 , 提高服务质量。这两个方面的关系 , 公共责任和顾客至上是第一位的 , 效率则是第二位的 , 效率只有在用来满足社会公众的需要和实现公共利益时才有意义。 政府绩效评估所蕴涵的这种管理理念还通过政府绩效评估的性质、特征和价值体现出来。在性质上 , 政府绩效评估是一种市场责任机制。库普尔把这种机制的含义概括为 : 一是 “ 经济学的效率假设”; 二是 “ 采取成本 — 收益的分析方式 ”; 三是 “ 按投入和产出的模式来确定绩效目标 , 注重的是对产出的评估 ”; 四是 “ 以顾客满意为基础来定义市场责任机制。这种定义方法是把公民视为消费者 ”。因此 , 政府绩效评估就是消费者对公共服务的直接控制和选择 , 政府公共部门对消费者负责。没有消费者的选择就难以形成市场机制 , 就不能激发公共服务供给者的竞争 , 最终也就难以形成公共责任机制。 政府绩效评估还具有使政府职能具体化、使制度转化为现实秩序的.性质。每一个绩效评估都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能 , 因此 , 任何一种绩效评定都会有自己的评估指标体系、评估项目划分与绩效等级划分标准。
这个指标体系所包含的量的规定性 ( 即政府在其职能范围内做了多少 , 是不是职能范围内应做的事都做了 ) 和质的规定性 ( 即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何 ,是否符合职能的规定性 , 符合社会公众的要求 ) 两方面内容都是政府职能的具体体现。政府职能是一种制度的规定性 , 绩效评估就是使制度转化为具体的管理行为、管理秩序和社会生活秩序过程中的一种评判、控制和监督。绩效评估的应用体现了信息化和民-主化发展趋势对政府公共管理的要求。它作为政府管理的重要内容与方法 , 其特别之处在于它对基本任务的鉴定和结果的定位推动了管理者用一种新的眼光去思考对管理计划或具体项目完成情况的判定。 政府公共管理既有对国家公共事务和社会公共事务的管理 , 也有对政府公共部门内部事务的管理 ; 既有对事务的管理 , 也有对人和组织的管理。这都使政府绩效评估具有了复杂性、多层次性、难量化性、利益性、评估主体多元性和客观性等特征。信息交流与沟通也是政府绩效评估特征的重要体现。因为社会公众只有充分地了解政府及其活动 , 才能做出客观的评定 ; 政府只有充分地了解社会公众 , 才能提供他们所需要的服务。在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行的信息交流与沟通 , 主要包括 : 政府公共部门内部各种信息的传递与沟通 ; 政府公共部门向社会公众传递的各类信息, 如政府机构的组成、职能、办事规程、政策与法规、服务种类及质量、重大决策过程等 ; 社会公众向政府公共部门传递与反馈的信息 , 如对服务种类和服务质量的要求 , 对服务的满意程度、抱怨、建议 , 对公共服务与资源的选择等。没有完善的信息交流与沟通机制 , 也就没有政府绩效评估。为此 , 西方国家在推行绩效评估措施的同时 , 提出了构筑以顾客为导向的电子政府和政府在线服务的发展目标 , 以提高政府收集、处理信息的能力和对社会公众的回应力。在价值上 , 政府绩效评估的价值取向决定了评估绩效的标准。因此 , 只有寻求政府绩效评估合理的价值取向 , 才能建立科学的绩效评估标准。对政府绩效的评价 , 应“ 集中在那些能够满足需要的目标上 —— 不只是国家自身的需求 , 能使国家得以维持的需求 , 而是人类自身的需求。满足人类的需求 , 政策才对人类具有价值 , 政策才能证明其存在的合理性 ” 。当代政府公共管理在社会公平的基础上对公共责任和民-主参与的强调 , 使效率、秩序、社会公平和民-主成为政府绩效评估的基本价值取向。效率的价值取向反映了社会对政府管理绩效量的要求 ; 秩序、社会公平和民-主的价值取向是一种解决各种社会关系和利益冲突的互动行为模式 , 反映了社会对政府管理质的要求。这些价值取向在绩效评估过程中具体通过管理效率、管理能力、公共责任、社会公众的满意程度等价值判断来体现。 政府绩效评估的价值还通过它的目的反映出来。哈里 (harry p. hatry) 认为 , 绩效评估的目的就是为了提高公共服务的质量。 1993 年美国颁布的《政府绩效与结果法案》开宗明义 , 指出进行政府绩效评估和颁布该 “ 法案 ” 的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时 , 提高公共服务的质量 , 建立和发展公共责任机制 , 提高社会公众的满意程度 , 改善社会公众对政府公共部门的信任。政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式 , 其所内含的以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向 , 就是要将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。
二、政府绩效评估系统与测定方法 政府绩效评估是一个范围相当广泛的术语。这个术语所指向的是政府公共部门在管理公共事务和供给公共服务过程中的投入、产出、中期成果、最终成果及其社会效果。评估活动主要通过对政府公共管理活动的花费、运作及其社会效果等方面的测定来划分不同的绩效等级 , 提高政府公共管理绩效。因此 , 政府绩效评估并不是一个单一的行为过程 , 而是由许多环节、步骤所组成的行为系统 , 不仅包括绩效评估过程本身 , 而且还包括评估结果的使用。政府绩效评估系统如图 1 所示 :
政府绩效评估试图冷静、客观地评价公共管理活动所产生的效果 , 但由于这个过程的复杂性和各种地方利益、部门利益 , 使这种冷静、客观的评价很难实现。为此 , 开展政府绩效评估必须首先明确以下问题 : 对一级政府或一个政府部门的绩效进行评估 , 应具体划分为哪些评估项目 ; 绩效目标如何确定 ; 以任务为导向的结果应当如何测定 ; 评估绩效时应当收集哪些信息 ; 有根据的、可信赖的和可估价的信息价值是什么; 如何才能最大限度地利用绩效评估结果来改进政府管理。其中最关键的是评估绩效所欲使用的信息资料、绩效目标的确定和评估项目的划分。
1. 信息资料的收集。 这是指广泛收集涉及将要接受评估的政府及其部门管理绩效的各方面信息和资料。一般来说 , 划分评估项目和选定所要评估的内容取决于两个关键因素: 一是绩效评估所欲使用的资料 ; 二是绩效评估者根据其价值观选择和确定所评估的事项。绩效评估使用的信息资料包括政府及其各部门的服务承诺、工作计划与方案、工作报表、回复与解释社会公众提出问题或抱怨的信件和电话数量的统计与记录、解决实际问题的数量、实际取得的工作结果与社会效果、会议记录、物质投入与消耗、重大决策过程、成果鉴定的结果、绩效评估结果、管理方法的改进与调整等。要做到信息资料能够准确、客观和全面地反映政府公共部门的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题 , 信息资料的收集就必须真实、客观与全面。信息资料主要来源于政府公共部门、社会公众以及对实际效果的鉴定、评估者所进行的调查和听证等。以绩效为基础的管理就是一种信息交流。在政府大量公共事务与公共服务都通过网络来管理和传递的条件下 , 这些信息以数字形态存在 , 以网络为传播途径 , 在数字虚拟的办公环境中进行传递、反馈与处理。因此 , 收集信息资料的关键是要运用信息、电子和数字网络技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间、绩效评估者与政府公共部门、社会公众之间建立一种通过网络进行信息收集、传递与反馈的机制。
2. 绩效目标的确定。 绩效目标也称为绩效标准。政府绩效评估就是对政府管理活动的绩效进行评价和划分等级 , 区分和明确各个不同绩效等级上的具体绩效要求就是绩效目标。除了对不同的绩效等级规定明确具体的绩效要求之外 , 绩效目标还规定了明确、严格的产出和结果评估措施 , 每一个绩效等级需要达到什么样的绩效要求都是事先给定的。例如 , 在对环境管理部门的绩效进行评估时 , 假设其绩效等级可分为 a 、 b 、 c 三等 , 具体评估项目可划分为 : (1) 空气质量、污染及其指标 ; (2) 水质量、污染及其指标 ; (3) 毒素防治 ; (4) 废物管理和利用。根据评估项目的划分 , 确定 a 、 b 、 c三个等级分别在 4 个评估项目上的具体绩效要求就是绩效目标。绩效评估过程就是根据绩效目标来对实际的管理和服务结果划分等级的过程。因此 , 政府绩效评估的程序开始于管理结果与绩效目标之间的比较。如果没有明确的绩效目标 , 政府绩效评估就失去了方向 , 也不可能开展 ; 如果绩效目标明确 , 开展绩效评估就会比较容易。绩效目标不是政府部门制定的自身规则的体现 , 而是来源于国家立法 , 反映和体现社会公众的利益与意志。绩效评估正是通过国家立法或国家行政立法对绩效目标的规定 , 把政府公共管理活动对法律负责、对行为结果负责、对社会公众负责统一起来。法律和行政法规规定了绩效目标 , 减少了对政府公共部门及其所属人员如何达到目标的规定与束缚 , 并使其有了充分的自主性。这体现了放松规制的政府改革。政府公共部门通过管理活动达到绩效目标的过程既是依法行政和依法管理的过程 , 也是使公共行政活动反映和体现社会公众利益与意志的过程。社会公众的利益与意志通过国家法律和行政规范的政府绩效目标体现出来。对绩效负责、对结果负责 , 也就是对法律负责、对社会公众负责。绩效目标包括量和质两个方面。 “量 ” 表明的是政府管理效率的大小 , 可以表示为 : (1) 效率比例 , 包括投入与产出的比例、单位时间内提供公共服务的数量比例、单位物质投入内提供公共服务的数量比例、无形损耗与一定公共服务之间的数量比例 , 以及这种比例发展的趋向 ; (2) 频率大小和行政活动节奏的快慢 , 包括公共服务提供之间的时间间隔、社会公众提出要求与政府公共部门做出反映之间的时间间隔 , 以及这种频率变化的情况和趋向 ; (3)环节多少 , 包括政府部门从开始进行某项活动到这项活动全部结束之间的距离远近、步骤多少和所经过部门的多少。 “ 质 ” 表明的是政府公共部门进行公共行政活动、提供公共服务的态度、所使用的方法与手段、管理能力 , 以及社会公众满意程度。哈里认为 , 政府公共部门绩效的 “ 质量 ” 包含服务质量和结果两个方面。 “ 质量 ” 是指公共服务是如何提供的 , 例如提供公共服务是否及时与准确、是否让顾客感到方便以及提供服务时的态度等 ;“ 结果 ” 是公共服务供给之后所产生的社会效果 , 例如政府公共部门供给公共服务之后 , 社会、环境和人们的需要等是否得到了发展 , 改进、发展与改进的程度 , 社会公众满意的程度等。评估政府绩效不存在一个统一的适用于各级政府和各个政府部门的目标或标准。政府绩效评估的目标体系应包括两方面 : 一是由各个不同绩效等级的绩效目标所组成的一级政府或一个政府部门的绩效目标体系; 二是由各级政府或各个政府部门的绩效目标所组成的政府公共部门绩效目标体系。
3. 评估项目的划分。 评估项目划分与绩效评估之间存在着密切的联系。如何使政府公共部门绩效的优势与缺陷都涵盖到不同的评估项目中 , 这是使评估客观、公正 , 发挥评估导向作用的关键。绩效评估过程本身是一种主观活动, 评估者选择什么样的评估资料、选择与确定什么评估项目等都是一种主观活动的体现。如果这种选择不能客观地反映公共管理活动过程、绩效结果与存在的问题 , 那就会起到相反的作用。因此 , 如何确定和划分评估项目直接指向的是以任务为导向的结果如何测定的问题。具体来说 , 划分绩效评估项目 , 一是要根据政府的具体职能 , 不同级别的政府和性质不同的政府部门的绩效评估就会有不同的评估项目。二是要根据社会发展的整体价值取向和社会公众的需求 , 这样就会使不同时间、不同地区和不同社会历史条件下的政府绩效评估 , 即使是对同一级政府或同一类政府部门的绩效进行评估 , 也会划分为不同的评估项目。同时 , 划分评估项目还有一个不可忽视的技术性问题。这就是如何把每一级政府及各部门的职能更进一步细化和对其所管理的具体事务进行归类与多级划分的问题。例如 , 我们把环境管理部门的评估项目第一步划分为 a 、 b 、c 、 d 四个项目。但是这四个项目仍然很抽象 , 难以体现其绩效等级。所以 , 第二步还必须对每一个项目进行再划分。例如 , 空气的质量这个项目又可以再划分为碳氧化合物的含量、氧化氮的含量、易挥发的有机混合物的含量、二氧化硫的含量、少于 10 微米的微粒物的含量、少于 215 微米的微粒物的含量、铅的含量。这样 , 第二步的划分就更为具体。有的甚至还要进行第三步的划分。划分得越具体 , 就越涉及技术性问题 ; 划分得越具体 , 就越能进行量化分析 , 所评估的绩效就越准确。评估项目的划分是建立评估目标体系的基础。评估目标是衡量评估项目的量和质的尺度 , 也就是给评估项目中政府公共部门的绩效划分等级。衡量若干个评估项目量和质的尺度就构成了评估目标体系。总之 , 政府绩效评估的过程就是划分与选定评估项目 , 按照划分与选定的评估项目 , 将反映政府公共部门绩效的各类信息与资料进行归类与整理、划分绩效等级、做出评价、公布和使用绩效评估结果的综合过程。在评估过程中应当注意 : 一是要选择一个适当的评价策略 , 包括开展以问题为基础的调查、选择评估的时机、评价的影响力等 ; 二是要选择评价工具 , 包括选择评估方式、审计、经济与效率评论、评价说明、成本 — 效益分析、成本 — 效率研究、努力程度评价、执行过程评价、绩效监控、比较案例研究、实验设计、准实验设计、过程分析、设计和使用平衡记分卡等; 三是应当重视绩效评估结果的公布 , 运用具有影响力的评价结果来提高政府公共部门的绩效。具有影响力的绩效评估结果对政府公共部门来说起着重大的激励作用和监督作用 , 能够为政策制定者、政府公共部门及其全体职员改进绩效提供有价值的信息与反馈 , 也为社会公众对不同的政府部门及其所提供的服务进行选择提供了依据和参考系数。社会公众就是通过这种选择来控制和监督公共服务的供给。
三、政府绩效评估的意义与启示 尽管政府绩效评估内含的效率目标与解决各种利益冲突的民-主目标有冲突 , 以绩效为本的公共责任机制与西方国家民-主共和制的责任机制和文官制度的核心价值有矛盾冲突 ,评估过程也还存在着种种缺陷 , 但它具有重要的理论和实践意义 , 具有重要的管理功能和政治功能。它作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府公共管理实践中的广泛运用 , 开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例 , 为政府改革实践和公共行政学理论研究提供了新的视野 , 并在相当程度上带来了西方国家政府管理效率的提高和管理能力的增强 , 各种社会危机和社会矛盾得到了相对缓和。政府绩效评估作为重要的管理现象和政治现象所具有的意义主要表现为 :
1. 政府绩效评估极大地改进了政府对公共事务管理和公共服务传递的方法与技能 , 充分显示了政府绩效评估的管理功能。政府绩效评估以系统论和信息论为基础 , 谋求现代信息、电子和数字网络技术在政府公共事务管理与公共服务传递中的普遍运用 , 不仅强调环境对公共管理的影响 , 而且更强调环境变化后政府管理的效果 , 强调改变公共服务网络结构、关注顾客服务、建造高绩效体系 , 强调政府公共部门与社会公众之间的信息沟通与交流。政府绩效评估蕴涵的公共责任与顾客至上的管理理念改变了权力的制约形式 , 权力制约不再局限于刻板的法律条文 , 而是寓市场竞争机制和公共责任机制于政府管理之中 , 变过去的 “法律意识 ” 为 “ 服务意识 ”, 变过去的重遵守法律规则为实现严明的绩效目标控制。政府绩效评估的实行带来了一系列以绩效为本的管理措施的运用。政府围绕其使命进行绩效管理 , 采用目标管理、全面质量管理等手段 , 强化政府对议会和顾客的双重责任 ; 增加顾客选择的机会 , 尊重顾客选择的权力 , 调查和审视社会公众对公共服务的要求和满意程度 , 让顾客参与管理 ; 实行成本核算 , 加强财务控制 , 建立以绩效为基础的预算制度 , 实行绩效与财政预算拨款挂钩 ; 改革公务员制度 , 打破统一的薪酬体系 , 实行业绩奖励制和绩效工资制。绩效评定和绩效等级划分都与政府部门支配财政的能力、政府部门职员的个人利益直接联系 , 从而创造了政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力 , 为政府公共管理开拓了新的视野。政府绩效评估及其措施在公共行政实践中的广泛运用 , 极大地推动了公共管理方法与技能的改进和发展 ,导致了倾听顾客声音、提高服务质量、项目评估、管理信息系统、电子政务与政府在线服务等公共管理方法应运而生。
2. 政府绩效评估极大地改进了政府公共部门与社会公众之间的关系 , 充分显示了政府绩效评估的政治功能。政府绩效评估是西方国家在现存政治制度的基本框架内维系生产关系、建立和发展新的公共责任机制、解决各种利益冲突、缓和各种社会危机、社会公众表达利益和参与政府管理的重要途径与方法 ,也是在民权运动和科学技术推动下所采取的政府治理方式。它作为建设 “ 更有回应性、更有责任心和更富有效率 ” 的政府改革目标所实行的重塑政府角色和界定政府职能、提高服务质量、强调顾客至上和以顾客需求为导向等措施 , 极大地改进了政府公共部门与社会公众之间的关系 , 使政治统治巧妙地涉入社会公众的普通生活 , “ 从摇篮到坟墓 ” 都被纳入国家、政府的制度安排之中 , 极大地发展了 “ 服务行政 ” 。现有的制度框架是政府绩效评估措施的前提与基础。维系这个基本的制度框架并使它得到最有效的运转和发挥它最大的效能 , 是政府绩效评估的基本信念。政府绩效评估贯彻和体现的是上升为国家意志的广大社会公众的意志 , 评估过程中公共财政的分配与使用、公共服务项目的划分、绩效目标的确定都是这种意志的体现。政府绩效评估巧妙地将这种意志通过公共责任和顾客至上的管理理念表现出来 , 从而在政治上加强与维护了现有的基本社会秩序 , 建立和发展了社会公众对政府公共部门的信任 , 缓和了社会危机 , 增强了政府公共部门的号召力和社会公众的凝聚力。中国已经正式加入世界贸易组织。面对 wto 背景条件下国际市场经济主体、国际市场经济规则与制度安排 , 我们应从政府的组织、结构、职能、治理方式等方面来建构我国的政府管理理论 , 更新政府管理理念 , 创新政府管理体制 , 转换政策取向 , 发展与利用电子政务和信息网络技术 , 改进管理方式和提升管理能力。西方国家政府绩效评估的理论、方法与措施给了我们有益的借鉴与启发。首先 , 有助于转换政府公共管理的理念、树立服务行政的观念。就我国政府公共管理的整体价值理念而言 , 现代市场经济与民-主政治所要求的服务行政还没有转变与形成。过去的 “ 行政管理 ” 在理念上过分强调了行政管理是直接维护政治统治的工具 , 忽视了它在管理社会公共事务和提供公共服务方面的管理与服务作用 ; 过分强调了 “ 行政管理 ” 主体与社会公众之间关系的不对等性 , 忽视了社会公众对行政活动的参与以及社会公众需求对政府行政行为的导向性作用 ; 过分强调了 “ 行政管理 ” 的功能是对社会进行管治 , 忽视了社会和社会公众对 “ 行政管理 ” 主体及其行为的制约和监督 , 忽视了 “ 行政管理 ”过程中公共责任机制的建设与发展 ; 随之而来的便是忽视了行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性 , 表现出整个 “ 行政管理 ” 日益凌驾于人民大众和社会之上的明显特征。政府绩效评估措施的施行有助于我国转换政府公共管理的理念和树立服务行政的观念。这种转换具体表现为 : 政府公共管理从过去更多地强调 “ 特殊集团 ” 的意志到更多地强调社会公众的意志 ; 从管理活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归 ; 从强调政府管理对直接维护统治的工具性作用到强调对经济、科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用 ; 从强调对上级负责到强调对社会公众负责 , 建立和发展广泛的社会公共责任机制。 其次 , 有助于根据我国市场经济发展的历史阶段和社会发展的需要确定政府公共部门的职能。政府绩效评估都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能 , 因此 ,开展绩效评估的前提就是要合理界定政府的职能。一方面 , 全球化趋势下政府公共管理面对的全球性问题、公共事务与社会公众都具有广泛性、多变性和复杂性的特征 , 使得政府公共管理活动超越国界而广泛参与国家间、政府间的联系与合作。
为此 , 加强国际经济、技术的合作与联系 , 保护和捍卫我国公民、企业在他国的合法权利 , 以及提供公共服务应调整为我国政府的重要职能。另一方面 , 随着市场化的发展 , 必须打破政府垄断的体制 , 实现政府从社会的部分撤出。具体做法是 : 取消阻碍社会主义市场经济体制建立和发展的那些政府权力 , 把本来属于企业的生产经营管理权毫无保留地还给企业 ; 对各级政府进行合理分权 ,把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府 ; 发挥社会中介组织和社会团体的作用 ; 建立和强化政府宏观调控的权力、管理监督国有资产的权力和提供公共服务的权力。 再次 , 有助于转换服务范式 , 构筑数字政府和走向在线服务。政府绩效评估意味着各种信息在政府、绩效评估者和社会公众之间的交流与沟通 ,由此推动了政府公共管理对信息技术的战略使用和运用信息技术来实现政府管理目标。我国在信息化发展方面还很滞后 , 信息化程度低。因此 , 在实现政府管理模式由管理型向服务型转变的过程中 , 应当把模式转换与运用先进的科学技术有机地结合起来 , 运用信息技术的手段和方式把服务与顾客至上的理念表现出来。最突出的表现就是 : 构筑数字政府、走向在线服务 , 包括运用信息与通讯技术特别是因特网技术来管理公共事务和传递公共服务 ; 扩大信息技术在政府公共管理中的应用与服务 , 把工业时代形成的集中管理、分层结构的 “ 大政府 ” 通过因特网信息技术再造为新型的组织形式与管理体系。最后 , 有助于在具体操作层面上正确处理好政府公共管理政治功能与管理功能的关系。在这方面 , 政府绩效评估及其措施为我们提供了一个可借鉴的范式。我们既不能抹杀政府公共部门与私营部门之间管理的本质差别 , 片面照搬私营部门的经验、方法和原则 , 简单地以私营部门的精神、技术和机制来 “ 重塑政府 ”, 否则就可能会把我国的政府改革引向歧途 ; 我们也不能把政府公共管理只当做直接维护政治统治的工具。政府公共管理是一个国家解决社会和技术问题不可或缺的环节 , 它的基本目标除了缓和各种冲突、建立与维护社会公共秩序之外 , 还应包括提高管理效率与能力、提高服务质量与社会公众的满意程度、加强与改善公共责任机制等方面的内容。政府公共管理的发展规律表明 , 人类社会越发展 , 特别是经济全球化 , 政府公共管理的具体目的就越趋于共同增进、维护与实现公共利益 , 提供公共服务 , 保障社会公平与公正。
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摘要：传统统治与管理模式下地方政府与公众的单向信任及由此导致的双方互信的断裂往往形成常态下精英政治与犬儒政治、非常态下威权政治与街头政治并存的两极化趋势，成为当前地方治理的最大掣肘。因此，在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化进程中迫切需要实现地方政府与公众认知的理性转变、建立共同认可的行为规则体系、强化双方互动互信的实践积累、搭建双方互动的平台，构建起与地方治理内在要求相契合的双向互信机制，以提高地方治理的能力和水平。
关键词：地方治理；治理现代化；地方政府；互信机制
中图分类号：d67文献标志码：a文章编号：1002-7408（2018）12-0049-05
作者简介：向良云（1980-），男，湖北巴东人，湖北大学政法与公共管理学院副教授，硕士生导师，研究方向：公共危机与应急管理、社会治理；杨筱（1995-），女，湖北兴山人，湖北大学政法与公共管理学院行政管理硕士研究生，研究方向：公共危机与应急管理、社会治理。推进国家治理体系和治理能力现代化已成为当前中国特色社会主义新时代全面深化改革的总目标，地方治理作为国家治理的重要构成部分，具有基础性的支撑作用。在完善地方治理制度体系、转变治理方式、重塑治理结构的同时，更需要在对传统单向度政府信任进行充分反思的基础上，重建地方政府与公众的双向互信机制，建立彼此互动协作的良性关系，提高地方治理的质量、能力和水平。
一、地方政府与公众的单向信任：传统统治与管理模式下政府信任的逻辑
地方政府与公众的关系在本质上是一种信任关系而不仅仅是一种契约关系，信任是“在社会关系和社会系统中产生并维持团结的整合机制”[1]，同时也是保证政治系统有序运转的维持机制。理论界一般从公众的规范性预期和对政府评价的关联性角度理解政府信任，而将其界定为“公民对政府或政治系统将运作产生出与他们的期待相一致的结果的信念或信心”[2]，形成以对政治共同体、政治制度和政治价值信任为“内核”，以对公共政策、政治组织和政治行动者信任为“保护带”的结构序列[3]。在实践中则表现为公众对政府及其工作人员作出的认可、满意等肯定性评价以及随之采取的配合、服从和支持行动。基于政府本位的立场，理论和实践关注的焦点大多集中于如何增强公众对政府的信任或政府如何通过提高管理的绩效、改善自身的形象或影响公众的认识情感来持续地获取公众的信任，增强自身的合法性和公信力。至于政府是否信任公众则似乎仅具有学理意义，甚至只是一个“矫情”的理论问题而被“理性”地排除在视野之外。
这种单向度的政府信任逻辑事实上内生并适应于传统社会的统治与管理模式之中，统治模式下政治与行政浑然一体，在居于主导的庞大统治集团和处于附属地位的羸弱社会之间形成的是“牧羊人与羊”的“主奴关系”。借助高度集中的专断权力、强有力的社会控制、严格的惩罚制度以及宗教神学、习俗信仰、意识形态等精神控制，政府获得公众无条件甚至是盲目的信任和支持。管理模式下的政府行政雖然具有了相对的独立性但却成为了一个由官僚专家专属的极具复杂性的职业领域，正如威尔逊曾警告的：“对政府日常工作细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害。”[4]15囿于知识、信息、能力的缺陷，公众不得不保持理性的无知，因此也被视为消极、冷漠、被动的平庸低能之辈和无组织的乌合之众，处于公共行政领域的边缘地带而不得不高度依赖于政府，“我们的需要和利益越来越依赖它的正常运行，信任变成了我们应对晦暗环境的一个不可缺少的策略”[5]，两者的隔离与不平等成为了必然。
无论是主观意愿还是客观情势使然，公众对政府的单向信任和依赖都是如此的“理所当然”和无可避免，也由此成为了长久以来处理政府与社会公众关系固定的思维模式。这种政府信任在关系上表现为单向性，即政府信任的主体为民众，民众为施信方；被信任的客体为政府，政府为受信方，在政府信任关系中居于主导地位[6]，公众往往寄希望于贤能超群的官员所主导的政府体系能够体察社会需求，积极回应并满足公众的期望，政府却无须承担对公众双向信任的义务。与之相对应的，这种单向度信任在属性上主要作为增进统治和管理的合法性并获取社会公众服从的工具而存在。
二、地方政府与公众互信的断裂：新时代地方治理的掣肘
现代社会中，传统统治与管理模式所暗含的高度趋同的社会利益、公道正义的政府角色、理性无知的公众等基本假设得到了根本性颠覆，地方政府与公众单向度信任的思想主流和实践模式随之陷入公共伦理与公共治理的双重危机之中而成为新时代地方治理的掣肘。随着社会力量的不断成长、自主意识和权利意识的不断增强，地方政府与公众长期以来互信的断裂导致两者逐渐成为两个分别按照各自逻辑风格和运行规则自由行动的并行系统，诸多公共领域经常性地陷入紧张关系之中，最终形成地方治理中常态下的精英政治与犬儒政治以及非常态下威权政治与街头政治并存的两极化趋势。
地方政府往往以完成上级交办的任务为中心形成封闭或半封闭系统，采取具有明确“手段—目标”链的“理性组织化行动”，这种理性根植于组织内既定的等级链条和制度规则，它“在本质上倾向于处理问题的行为而不是解决问题的行为”，“与社会价值之间的差异就在于情感与做事、信念、随意、情感主义与专才、制度化与非人情化”[7]。完成上级的“政治化任务”以获取政治或经济的激励成为地方政府的行为逻辑和明确目标，更为核心但却相对模糊的公共价值则在很大程度上被边缘化了，从而导致公共目标的置换与身份的倒置。作为社会利益的权威分配者，出于对政绩的渴望或私利的追求，地方政府化身为独立的“自利性”利益主体甚至直接与民争利；作为公共服务的提供者，将公众视为服务的被动接受者而多以“内输入”的方式自主决定服务的重心、类型、数量和质量；作为权威信息的发布者，常常语焉不详，避重就轻，却因此指责公众的“不明事理”“不明真相”。加之监督机制的缺位为行政权力的张扬和异化提供了“合理化”的理由和空间，不断消解着地方政府的权威。而在突然爆发社会冲突或群体性事件的非常态环境下，为尽快平息事态，地方政府则往往变得极度敏感而迅速将其上升到政治的高度，在“好人不闹事，闹事没好人”的逻辑下，参与群众被界定为麻烦的制造者、地方发展大局的破坏者或社会和谐稳定的不利因素，动辄加以简单化、绝对化地强力压制，形成非常态下的威权政治状态。地方政府与公众互信的缺失导致部分政府官员在事实上成为凌驾于公众之上，并从心理界限、身份分野、生活方式等方面都与之日渐疏离的特殊群体，且在其看来是如此的理所当然。
与政府的“理性”行动不同，公众的认知和行动更多依赖于与地方政府互动实践中的亲身经历、替代性经验以及在此基础上形成的政治效能感、对政府及其官员的印象判断等非理性因素。地方行政人员粗暴执法、官商勾结、寻租腐败、道德败坏等经常见诸各类媒体的负面新闻，以及与政府打交道过程中部分官员的蛮横、冷漠、回应迟缓的经历都不断建构起对地方政府及其官员的负面社会印象，形成“原型沉淀——持续强化的集体记忆——信任预期的路径锁定”完整的地方政府失信链条[8]，在日积月累中最终带来常态的犬儒主义和非常态的街头政治两种极端的行为模式。由于对地方政府信任度的降低、政治效能感的低下，公眾往往不会，或很少会选择制度化的渠道向政府表达诉求，无奈和无助往往成为公众主要的社会心态，发牢骚、抱怨等各种方式的戏谑调侃和网络空间中贬低一切、批判一切的“电子化的仇恨”成为常见的发泄方式。现代犬儒主义由此成为多数社会公众常态的政治态度、思维习惯和行为方式，“由于相信个人根本没有能力来改变现存的世界或社会现实，现代犬儒主义就把对现有秩序的不满转化为一种不拒绝的理解，转变为一种无可奈何的不反抗的清醒，甚至是一种不认同的接受。”[9]然而在一定导火索的唤醒和刺激作用下，这种情绪往往呈现出井喷式的集中爆发，转而诉诸于各类群体性事件的街头行动，形成非常态下的街头政治。
由此，地方政府与公众两个本应水乳交融的角色却在实践中彼此分离，渐行渐远，玛格利特认为，“政府是不可信的，这种认知结论不仅仅是政府失信的标志，也是政府不信任守法公民的证据。”[10]更重要的是，这种互信的断裂将随时间的推移和实践的积累而不断地强化。地方政府对公众的不信任以及由此采取的对公众常态政治参与的忽视和非常态政治参与的压制将加剧公众对政府更深程度的疏远和不信任，而公众常态下的犬儒主义和非常态下的街头行动同时进一步强化了政府官员对于公众无知、冷漠、非理性，甚至是“刁民”或“暴民”的印象判断而更为排斥。最终在“政府决策——民众抗议——政策破产”的常见决策模式中带来公共资源的极度浪费和政府权威的不断削弱，地方政府经常采用的运动式维稳方式在付出巨大成本的同时却陷入了“越维越不稳”的“内卷化”泥沼。
三、新时代地方治理中地方政府与公众双向互信机制的构建
（一）地方政府与公众的双向互信：新时代地方治理的内在要求
提升地方治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化是超越地方政府与公众二元对立、张力极化的传统单向度思维，重塑两者间良性互动、协同共治等新颖关系的思想革命。“必须进行一次哥白尼式的革命，改变视角和观点。这一革命将围绕关系的思想展开。……明天的治理再也不能忽视了关系，而是应将关系放到制度设计的中心位置。”[11]国家与地方治理在本质上是民主的而不是行政中心的，传统政府将由凌驾于社会之上的万能统治者“矮化”为与公众具有平等地位的主体，公众也不再囿于自我利益中心而扮演起撕裂社会政治体系的角色，从公共领域的旁观者变为积极的参与者，双方处于开放的系统之中，形成相互信任、相互依赖与相互合作的伙伴关系。实现治理目标依赖的不再是传统以政府为单一主体的、封闭或半封闭式的、单向度自上而下的管制和命令，而是地方政府与公众围绕社会公共问题或公共事务所采用的对话、协商、谈判、妥协、价值认同等集体行动的方式，彼此的互信则是其中的基本前提。作为治理模式下地方政府与公众新型关系的状态描述，这种互信将表现为政府与公众之间互为主客体、互相对等的关系性结构：在内容上既包括对各自素质、能力、责任心、公共精神等个体特征的信任，也包括对互动合作过程中的制度信任；在形式上既包括公众对地方政府的认同和合理期待，从而在行为上自觉地服从配合和积极参与；也包含地方政府对公众的信心，相信公众能够按照政府的预期和要求，理性表达利益诉求并且有能力在公共治理过程中发挥积极作用，从而制度化地纳入公众参与合作和自主行动。这种相互的期待和信任本为政府信任概念的应有之义，构成国家治理体系中政府与公众互动的理想应然情景，也是国家和地方治理的内在要求。
（二）构建地方政府与公众双向互信机制的路径
信任既是对于政府管理者的道德要求，也是对于公众的要求，“政治因利益冲突和认同冲突而与其他类型的社会关系不同，所以仅仅是社会关系转变为政治关系的事实就足以使信任的特殊条件成为问题。”[12]地方政府与公众互信的断裂不能情绪化地简单归结为单方的责任，这种互信机制的修补和重构也“不可能是一个简单的单边过程，即仅从被信任方面采取行动，而信任只是相对被动地观察并评估被信任者的信任修复努力。相反，在修复过程中，信任者和被信任者都扮演着重要角色”[13]，需要双方持久的共同努力。
1.认知层面：实现地方政府与公众彼此认知的理性转变。信任的产生在主观上与主体的认知、情感、态度等心理因素密切相关，信任关系的建立在根本上来自于对彼此的理性期望和恰当的认知。地方政府与公众首先需要在实现认知理性转变的基础上主动给予彼此的信任，这种信任的给予是创造信任的前提，并形成自我实现的预期，被信任者也才能随之产生足够的动机、责任和道德理性，最后使得这种相互的信任关系得以持续地维系。作为地方政府而言，需要对地方治理的复杂性、对自身资源和能力的缺陷以及角色定位形成理性客观的认知，政府不再是“万能”和“永远正确”的，需要在与公众的通力合作过程中才能有效治理愈来愈复杂的公共事务。同时，现代社会中的公众不仅密切关注与自身相关的公共事务，而且具有参与的能力、素质、智慧和热情。“人们已经不能再接受这样的观念，即政府的公共政策是由那些掌握权力、声称代表公共利益但拒绝公民参与政策过程的少数领导人制定的……在今天，除非公民参与的要求得到政策制定者的充分尊重，否则，如果大多数公众对公共政策过程十分冷淡，麻木不仁甚至是极力反对的，那么政府的政策制定会被证明是毫无意义的。”[4]1公众同样需要改变自身对于地方政府的过度期望、对政府形象的认知偏差以及所形成的刻板印象。我们不能自相矛盾地一方面要求地方政府在规模、权力和职能方面必须是有限的，同时又要求它满足自身的一切需求。地方政府在客观上并不可能对所有公众争相输入的局部的、零散的甚至是相互冲突的诉求做出全面、积极的回应。同时我们也不能用个别地方政府、个别官员的行为来取代对地方政府体系和全体地方政府官员群体的认知判断，更应该看到其长期以来为解决诸如此类的问题而做出的持续努力以及业已取得的成效。地方政府与公众并非天然的对立，相反却存在着广泛的利益契合空间，也只有两者的协作共治才能真正增进和维护公共利益，这既是地方政府的价值，也是公众持久的期待。
2.制度层面：建立地方政府与公众共同认可的行为规则体系。新时代地方治理中良性的互动、互信是地方政府与公众共同的义务，这种义务的持续履行需要以双方认可并执行的制度规则为基础。规定明确且具有延续性的制度安排能够通过对互信关系的制度化确认提供稳定的、有保障的特殊预期，将彼此的行为纳入到可预期的制度化轨道，形成合作参与的有序性和规律性。正如托克维尔所说，“一个缺乏法治、行为难测、专断而随意的政府，必然是一个缺乏人民信任的政府”[14]，缺乏规则意识、不遵从行为规则、随意行动的公众同样难以获得政府的信任。因而需要构建严密的规则体系，依法确认公众在地方治理中的自主行动权和参与地方治理的制度化渠道，设定地方政府和社会公众在地方治理中的行为边界、程序和方式，构建起有限但却有效的法治型地方政府，培育起社会公众基本的公共精神和规则意识，形成地方治理的整体合力。这种制度互信关系的建立关键在于制度本身是否值得信任且能够被广泛接受，因而尤其需要强调的是，制度规则的制定并不能仅仅来自于外在的供给与强制执行，也需要纳入社会力量的广泛参与，只有得到各方共同认可的制度规则才能在各方行动中得到自觉的遵守和执行。同时这种基于信任的判断也取决于对制度规则坚定性、一致性的预期，因此，更重要的在于规则必须得到一以贯之的遵从和执行，避免实践中对地方政府及其工作人员监督惩罚的不力或庇护，由于民意的裹挟而出现的无原则的妥协、退让或是对极少数违法分子的过度宽容，最终形成错误的预期，带来不良的示范效应。
3.行为层面：强化地方政府与公众互动互信的实践积累。信任在彼此互动的框架和实践中产生，是合作过程中多次动态博弈的结果，回应才有互动，互动才有互信。地方政府与公众互信机制的功能正在于维系彼此持续、动态的互动并在这一个过程中得到不断建构和强化，累积起更高程度和水准的互惠、信任以及更为和谐的关系。日常公共管理和社会生活中对政治效能、制度绩效、个体素养等的体验，对特定事件或事项的合作经历和经验，经由媒介所传递的各种信息都将成为彼此之间互信关系建立的主要来源和基础，并在双方不断的互动与认知过程中实现动态转化和意义建构，这种地方政府与公众交流互动的积累性后果将极大程度上决定着相互信任的水平而最终实现良性的循环，这也正是普特南所强调的社会资本生产性特性的体现。事实上，公众与地方政府互动实践中的负面经历不仅对直接当事人产生“直接性影响”，还会产生更为广泛的“传播性影响”甚至是“归因性影响”[15]。相反，地方政府在与公众良性的合作治理实践中能够更为深切地体会公众的利益诉求，更为全面了解公众参与的目的、能力和积极性，更好地采纳公众输入的意见并转化为现实的管理行动，积极予以回应，政府及其官员便不再是公众心目中“高高在上、腐败浪费的、不能依赖”的形象代表者；作为公众而言，则可以在参与行动中了解并认可政府官员，提高对政府决策的认同，从而以宽容之心、服从之态自觉配合与执行政府政策，公众便也不再是官员所认为的那般囿于自身利益、“利己、短视、难缠、不理性”的麻烦制造者。当然，这将是一个长期的实践过程，依赖于政府日常管理过程中德性的修养、管理方式的改进、管理理念的转变、管理形象的重塑、管理水平的提高以及公众在日常行动中更为积极、主动、制度化的参与等方面的点滴积累。
4.平台的搭建：完善地方政府与公众互动的载体。客观而言，地方政府与公众必然具有各自不同的利益追求、思维方式和行动逻辑，即使在公众群体内部也会存在着多元化利益的差异，甚至是矛盾和冲突。然而，“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的”[16]，形成的决策也更易于得到普遍的认可。因而需要搭建起一个平等的各方共同参与、自由对话、互动、谈判和协商的沟通交流平台作为沟通的桥梁，形成私人领域与公权力量中的张力场。作为政治系统的“共振板”和社会问题的“传感器”，它“不仅觉察和辨认出问题，而且令人信服地、富有影响地使问题成为讨论议题，提供解决问题的建议”[17]。以此为载体，在相互的对话、平等的协商过程中修正对彼此认知判断的偏差，共同调节社会利益关系，明晰政府权力与公众权利的同源和互补性，寻求彼此的利益共同点和互惠空间。即使存在着利益的分歧，但也能让各方了解并理解分歧的理由而非仅仅是行政权力的单方面决定，因而也就能够超越个人或个体利益的局限，实现共同利益的最大化，同时增进地方政府与公众的互信。对于彼此行为的不确定性是信任关系形成的最大障碍，因此这种互动平台最为基础性的条件在于实现信息的公开和透明，能够获知有关对方动机、能力的充分信息，这是决定地方政府与公众相互信任水平的关键变量。信息的开放和自由流通能够使得参与各方预期彼此的行为和策略，制约和减少互动合作过程中的机会主义行为和道德风险，有效缓解参与各方的有限理性。因而在合作治理过程中需要充分利用大数据时代的管理技术、方式和思维，通过各种正式或非正式的渠道实现信息的公开化。政务公开、信息透明是取信于民之道，基于政府与公众在获取信息资源的不对等地位，需要地方政府更多承担起公共信息公开的职责和功能，改变当前信息垄断、“瞒、捂、拖”的现象，以及仅有公开的信息却不规范、不全面的现状，完善信息发布的制度化和可操作化，提高政府管理与决策的透明度，使得公众能够全面了解政府的运行规则、决策过程、组织架构，消解政府在公众心中的“神秘感”，以此成就理性的公民并弥补地方政府与公众之间的信任鸿沟。
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【责任编辑：张晓妍】
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【摘 要】提供优质公共服务是政府基本职能。随着政治、社会、经济的发展和科技的进步，人们对政府公共服务提供的能力和质量提出了越来越高的要求；但是另一方面，在全球经济低迷与财政紧缩的背景下，政府的财力和人力又捉襟见肘。如何适应新形势的需要，进行技术创新和制度创新，不断提升政府自身能力与提高公共服务的质量和效益，是世界各国政府面临的重大挑战之一。紧紧围绕这一公共管理理论研究和实践的热点，以“国际视角下的公共服务提供与测评”为主题，新加坡南洋理工大学公共管理研究生院于2013年11月15-16日在新加坡召开了“2013连氏公共管理国际会议”。来自18个国家和地区的与会专家学者围绕公共服务提供的创新与改革、比较公共服务提供、公共服务绩效测量与管理、公众参与与公共服务满意度、公共服务合作与治理、公共服务的社会影响等议题展开热烈讨论。会上进行的主题演讲和宣读的论文在一定程度上能代表相关研究领域的最新研究成果和发展。本文对这些演讲和论文进行综述，以凝练和体现该领域的主要研究发现和进展，并勾勒未来研究议程。
【关键词】公共服务；绩效评估与管理；政府信任；制度创新；新加坡
【中图分类号】d035 【文献标识码】a【文章编号】1009-4997（2014）01-0004-13
一、引言
公共服务提供是政府的基本职责，也是政府获得执政合法性与公众信任的主要源泉。[1]新公共
管理与重塑政府运动席卷全球以来，伴随着民营化、解制、公私联营等改革议程的全球扩散与逐步深入，公共服务提供越来越呈现多主体参与的复杂格局。[2]与此同时，信息技术的日益普及与广泛使用，为公共服务提供带来了新的机遇与挑战。[3]在全球经济低迷与财政紧缩的背景下，如何进行制度和技术创新并提供高质量的公共服务，日益成为各国政府的主要挑战。[4]
紧紧围绕这一公共管理理论研究和实践的热点，“2013连氏公共管理国际会议”以“国际视角下的公共服务提供与测评”为主题，于2013年11月
15-16日在新加坡南洋理工大学召开。会议由南洋理工大学南洋公共管理研究生院和上海交通大学国际与公共事务学院联合主办，新加坡连氏基金会冠名资助，美国公共行政学会（aspa）、《亚洲公共政策期刊》（japp）为支持期刊，新华网新加坡频道为媒体合作方。①
新加坡前总统纳丹先生作为主宾出席会议，来自18个国家和地区的近百位专家学者参与本次会议，围绕公共服务提供的创新与改革、比较公共服务提供、公共服务绩效测量与管理、公众参与与公共服务满意度、公共服务合作与治理、公共服务的社会影响等议题展开热烈讨论。这些观点与洞见为我们进一步理解公共服务提供的体制与机制、利益相关者参与、绩效与影响等提供了崭新视角，也为未来公共服务提供的研究探索方向。
本文对本次会议上专家学者的主题讲演与宣读的论文进行系统综述，凝练该领域的主要研究发现，并勾勒未来研究议程。本文首先对此次会议的整体情况进行简要分析，并提出一个包容性的理论框架，以厘清公共服务提供的相关主题；其次，以这个框架为依据对本次会议的主要观点进行综述和讨论；最后，对本次会议予以总结，并指出未来研究中值得关注的方向。
二、会议概述
此次会议分为全体会议与分论坛两部分，全体会议计有15个主题演讲，②13个分论坛包括35篇论文，共50篇论文。会议以英文为主要工作语言，但也设有两个中文分论坛。其中英文论文41篇，中文论文9篇。
从与会学者来自的国家和地区分布来看，呈现出集中与多元并存的格局。首先，与会学者的来源国较多，仅从第一作者的来源国就包括11个国家。其次，来源国的集中程度较为明显。中国共有23篇论文（占46%），其中包括大陆15篇、香港4篇和台湾4篇，为与会学者来源国最多的国家。新加坡有10位学者出席会议，为第二大来源国，这同其作为主办方所在地有很大关系。美国有8位学者出席会议，是第三大来源国。此外，尼日利亚有2位学者，澳大利亚、加拿大、瑞士、南非、印度、韩国、菲律宾各有一位学者出席会议。由此可见，与会学者来自亚洲、北美洲、欧洲、非洲和大洋洲，但还没有来自拉丁美洲的代表。
从与会学者的机构来源看，多数为大学和科研机构。其中，37篇论文的作者来自大学（占74%），5位来自非营利组织，4位来自政府部门，4位来自国有企业或咨询公司。从论文的合著情况来看，其中28篇为独著论文（占56%），22篇为两位及以上作者的合作结果。尽管独著为主，但合著的比例也不容忽视，足见公共服务研究的合作趋势较为明显。
从会议论文关注的研究对象来说，以政府部门为研究对象的有24篇（占48%），其次是以公民为研究对象的有9篇，以政府官员和公务员为研究对象的有8篇，研究媒体和非营利组织的有6篇，研究企业的为3篇。就会议论文关注的政府层级而言，聚焦中央或联邦政府的有11个，关注州政府的有3篇，关注地方政府的为23篇，此外还有13篇无法明确其关注的政府层级。地方政府在公共服务提供方面往往扮演重要角色，因此得到了学者们的广泛关注。在地方政府中，关注城市政府的比例最高，达到14篇，也说明城市在公共服务提供中发挥的作用日益明显。
从会议论文使用的研究方法而言，11篇为理论或概念研究，19篇为定量的实证分析，13篇为定性的实证分析，5篇为定性与定量的混合研究方法，2篇为系统设计研究。近八成的论文都是使用实证研究方法，代表了目前公共服务研究领域的主流方法。定量研究中，多数使用问卷调查和二手数据，没有研究使用实验方法。在定性研究中，多数研究使用深度访谈和案例研究。
三、公共服务的提供、测评及其影响：一个理论框架
我们借鉴已有对公共服务提供与绩效测评的研究以及我们对这一主题的认识和理解，形成如图1所示的一个理论框架。以这个框架为依据，我们对本次会议上宣读的论文进行总结和分析，以此审视目前学界对公共服务研究的现状和发现，以及未来值得进一步关注和深入研究的方向和领域。
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